目前大家應該是對土地流轉信托（宅基地使用權信托制度構建）比較感興趣的，所以今天好房網小編CC就來為大家整理了一些關于土地流轉信托（宅基地使用權信托制度構建）方面的相關知識來分享給大家，希望大家會喜歡哦。

土地流轉信托（宅基地使用權信托制度構建）

摘要：宅基地使用權制度改革雖然取得了一定成效，但現(xiàn)行宅基地使用權放活流轉依然困難重重。為深化農村宅基地使用權制度改革，引入宅基地使用權信托制度也許是一條可行之路。宅基地使用權信托制度可以突破宅基地流轉主體的限制，向農村集體經濟組織以外的主體流轉，提高宅基地使用權的利用價值并推進宅基地集約化經營。宅基地使用權信托制度框架可以如此設計：明確委托人的主體界定，細化和完善受托人的治理結構，堅持受益人的“自益性”以及在宅基地信托財產的物權變更上，以形式轉移代替實質轉移，并依法進行宅基地信托登記。

關鍵詞：宅基地流轉；類所有權；三權分置；信托；宅基地使用權

一、問題的提出

信托制度源自英國，是英國在走向民主與法治的進程中為解決普通法的缺陷和僵化問題由衡平法院發(fā)展起來的一種法律制度。隨著財產信托制度逐漸完善，許多國家開始把土地和信托聯(lián)系在一起，并將信托制度廣泛運用于土地產權轉移等諸多領域。我國引入信托制度較晚，比較有代表性的是土地承包經營權信托流轉模式，土地承包經營權信托模式的設立目的較為單一，主要以減少拋荒土地，提高土地的集約化、規(guī)?；癁橹?，是實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的一種有效方式。我國土地信托制度目前并沒有形成完備的法律體系，檢索我國可能涉及到土地信托的立法，如《信托法》《農村土地承包法》《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等都沒有對土地信托的基本原則和操作過程予以規(guī)定。相較于土地承包經營權信托流轉模式，宅基地使用權的信托流轉并沒有進入到實踐領域，2019年修訂的《土地管理法》提倡盤活農村宅基地閑置資源，對宅基地使用權流轉方式并未作明確要求，這就為宅基地使用權信托制度預留了發(fā)展空間。長期以來，農村宅基地使用權流轉模式存在諸多問題，宅基地閑置問題嚴重，農村宅基地隱形交易大量存在，“小產權房”“空心村”等現(xiàn)象普遍存在，嚴重制約了社會主義新農村建設步伐。2020年中央一號文件明確提出要釋放宅基地使用權的財產屬性，提高農村宅基地的利用率，最大限度發(fā)揮農村閑置宅基地的利用價值。在重視宅基地使用權財產屬性的基礎上，2020年中央一號文件也強調了要保持宅基地所有權主體的穩(wěn)定不變，并堅持宅基地成員的資格權。因此，推動宅基地使用權流轉，實現(xiàn)農民的財產權利，促進農村的發(fā)展一定要結合中國實際，并突出宅基地使用權的法律屬性和特點。

二、宅基地使用權信托制度的優(yōu)越性

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進，農村勞動力不斷向城鎮(zhèn)轉移，導致農村宅基地閑置問題嚴重，宅基地“空心化”現(xiàn)象普遍。中國社會科學院農村發(fā)展研究所發(fā)布的《中國農村發(fā)展報告(2017)》(以下簡稱《報告》)顯示，新世紀第一個10年，農村人口減少33億人，農村居民點用地反而增加了3045萬畝。每年新增農村閑置住房94億平方米，折合市場價值約4000億。另一方面，農村宅基地利用的粗放式經營發(fā)展長期存在，“一戶多宅”問題嚴重。如《報告》中顯示，農村人口大幅度減少但農村居民用地不減反增。農村宅基地作為農村居民用地的重要組成部分，并未與農村人口的變化呈現(xiàn)正相關關系。農村宅基地問題宜疏不宜堵，亟待一套行之有效的宅基地流轉方案來盤活農村宅基地流轉市場，切實解決農村宅基地問題。宅基地當前的流轉方式存在諸多法律和現(xiàn)實困境，宅基地使用權的放活流轉需要不斷探索新的流轉模式來豐富和完善宅基地使用權的流轉方式。

（一)現(xiàn)有宅基地流轉方式的局限性

我國現(xiàn)行法律和政策對宅基地流轉仍然采取嚴格限制的態(tài)度，但實踐中，宅基地的隱形流轉仍然廣泛存在。目前，宅基地使用權流轉方式主要包括農民自發(fā)流轉和政府主導置換兩種。政府主導下的宅基地使用權流轉對于社會主義市場經濟體制下的宅基地使用權流轉參考意義不大，因此本文著重分析宅基地使用權自發(fā)流轉方式上，主要包括租賃、買賣、入股和抵押四種模式(表1)。

由此來看，上述宅基地傳統(tǒng)流轉方式都在一定程度上存在流轉困境，無法全面解決全國各地不同地區(qū)宅基地使用權的流轉需要。為解決當前宅基地使用權流轉困境，結合宅基地“三權分置”政策的指引，可以考慮引入宅基地使用權信托制度(以下簡稱為“宅基地信托”)流轉的可行性，并具體分析宅基地信托流轉模式較之其他流轉模式的優(yōu)越性所在。

（二)宅基地信托制度的合理性和可期待性

“宅基地信托”是指眾多農戶將其享有的宅基地使用權委托給專業(yè)的信托公司，由專業(yè)的信托公司統(tǒng)一經營管理的制度。相比較于土地承包經營權信托試點，宅基地信托制度的構建更具期待性和合理性，具體理由如下：

1．宅基地流轉經營的財產價值凸顯

農民的宅基地價值只有投入市場通過交換才能獲得，這就需要相對完善的交易市場促進宅基地使用權價值轉化。2019年6月28日《國務院關于促進鄉(xiāng)村產業(yè)振興的指導意見》(國發(fā)〔2019〕12號)指出要鼓勵農民合作社和家庭農場發(fā)展，實施鄉(xiāng)村旅游和休閑農業(yè)精品工程，建設休閑觀光園區(qū)、鄉(xiāng)村民宿、康養(yǎng)基地和森林人家。目前，鄉(xiāng)村振興被提上日程，家庭農場、鄉(xiāng)村旅游、田園經濟、農家樂、客棧民宿等產業(yè)發(fā)展都迫切需要一個規(guī)范化的宅基地流轉市場做后盾。以天津薊縣小穿芳峪村為例，小穿芳峪村整合村莊宅基地資源，將傳統(tǒng)的分散經營轉變?yōu)橐?guī)?；洜I。村民以宅基地入股，成立旅游公司由其集中規(guī)劃，統(tǒng)一管理。自改革實施以來，村民增收效果明顯，人均純收入從8400元上漲到30000元，集體收入超600000元。由此可見，宅基地集約化管理可以更好的迎合當前鄉(xiāng)村旅游的市場需求，對鄉(xiāng)村產業(yè)結構調整，對農村現(xiàn)代化發(fā)展具有不可替代的作用，但是以宅基地作價入股的方式是高收益與高風險并存的，因為股份制運行風險過大，農民收益來源于股權，收益不具有穩(wěn)定性。而成立信托公司則可以在保留農村宅基地集約化經營優(yōu)勢的基礎上，規(guī)避股份制運行的風險，使農民收益穩(wěn)步提高。宅基地信托模式下農民獲益來源于信托收益，與股權的高風險特性不同，信托收益更加穩(wěn)定。因此，宅基地信托制度可以在保障農民權益的基礎上更好地將土地要素、技術要素與管理經驗相融合，迎合當前政策發(fā)展需要，促進農村宅基地依法流轉、規(guī)范流轉。宅基地流轉市場的規(guī)范化有利于招商引資，吸引更多企業(yè)開發(fā)農村宅基地資源，促進農村產業(yè)結構調整和優(yōu)化升級，實現(xiàn)村企共贏。

2．宅基地的流轉規(guī)模具有可期待性

相較于現(xiàn)行宅基地租賃等債權流轉方式，宅基地信托流轉不僅可以很好地發(fā)揮房屋本身價值，更重要的是可以兼顧宅基地使用權價值。宅基地的財產價值決定于其能否流轉及流轉頻率，以福建沙縣土地承包經營權信托模式為例，2011年到2015年，沙縣就實現(xiàn)土地流轉近13萬畝，占沙縣全部耕地的65%，是全國土地流轉率的3倍多。沙縣土地經營權信托的實踐推廣證明土地信托能有效提高土地流轉率，抑制農地拋荒。而土地流轉率的提高有利于合理配置農地資源，提高土地利用價值，助力農民增收。宅基地“三權分置”下宅基地退出成為宅基地財產屬性激活的方式之一，而宅基地集中退出和復墾與土地承包經營權非常接近，需要相應的信托平臺集中流轉，以安徽金寨縣為例，2019年金寨全縣新騰退復墾宅基地2萬畝，累計騰退4萬余戶、復墾7萬畝，如果金寨縣可以引入第三方信托平臺為農戶提供宅基地經營管理服務，這將大大提升宅基地退出的效率和相應的宅基地增值，信托平臺的服務包括宅基地經營、宅基地流轉、宅基地收益管理等宅基地流轉各個環(huán)節(jié)的全方位、多層次的管理服務。第三方信托平臺通過規(guī)范交易合同、明確信托雙方權利義務分配等對目前復雜且混亂的宅基地流轉市場綜合管理，切實有效解決在宅基地使用權流轉過程中出現(xiàn)的一系列問題，提高宅基地流轉率，進而促進農村宅基地閑置資源轉化為現(xiàn)實的財產收益，提高宅基地的利用價值。

3．擴大宅基地流轉受讓主體范圍

傳統(tǒng)宅基地流轉模式下，宅基地流轉主體被嚴格限制在集體經濟組織內部。1999年國務院辦公廳《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》第二項規(guī)定嚴禁農村宅基地向城市流轉。《土地管理法》(2004年修訂)第63條同樣限制農村宅基地使用權轉讓、出讓或出租用于非農建設。嚴格限制宅基地流轉主體會導致諸多問題，第一，宅基地使用權流轉范圍小，流轉效率低，流轉的經濟價值受限。第二，村莊發(fā)展各自為政，難以規(guī)模化開發(fā)。第三，受“房地一體主義”的制約，限制宅基地流轉主體，在客觀上是剝奪了房屋所有權人的處分權，房屋使用權價值無法彰顯，影響了農民融資，不利于城鄉(xiāng)一體化進程。目前有部分試點，如湖南省瀏陽市，將宅基地使用權流轉主體擴大到縣、市范圍內的村集體經濟組織成員，這對于擴大宅基地使用權流轉范圍具有積極作用，但仍未從根本上突破宅基地流轉主體的限制。2019年修訂的《土地管理法》只是規(guī)定盤活農村閑置宅基地及閑置農房等原則性問題，并未具體規(guī)定宅基地使用權流轉主體范圍。2019年中央農村工作領導小組辦公室、農業(yè)農村部印發(fā)《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》明確限制宅基地流轉主體范圍，嚴禁城鎮(zhèn)居民購買農村宅基地。而引入宅基地信托流轉模式后，因為宅基地信托制度強調在獨立的信托財產上存在兩個所有權，在信托財產流轉過程中只是完成宅基地“所有權”形式意義上的轉移，而實質意義上的宅基地“所有權”仍歸委托人(即農戶)所有，既未沖擊宅基地集體所有的社會主義公有制制度，又可以使宅基地流轉突破流轉主體的限制，向農村集體經濟組織以外主體流轉，擴大宅基地流轉范圍，破除宅基地流轉過程中最大的桎梏。宅基地流轉范圍的擴大會提高農村對外部資本的吸引力，激發(fā)宅基地市場活力，為宅基地集約化利用以及農業(yè)農村現(xiàn)代化提供堅實基礎。

4．便利宅基地開發(fā)和融資需求

信托模式主要表現(xiàn)為三個特點：一是開發(fā)替代性，解決了土地所有者雖有土地開發(fā)的積極性但無能力開發(fā)的現(xiàn)象；二是收益穩(wěn)定性，即土地所有者將土地信托給受托人，在信托期內可獲取相對穩(wěn)定的信托利潤；三是多樣性與高效性，使土地的管理處置手段多樣化，使土地得到高效配置利用。以日本的土地信托為例，日本的農地信托主要包括以下兩種模式：農地出售信托模式和農地租賃信托模式。日本的農地出售信托制度接近韓國的傳貰權制度，農戶通過簽訂信托合同，可以獲得土地評估價值的70%的融資，信托合同原則上在五年以內。對信托土地的評估價值參考的是臨近土地的交易價值。我國宅基地信托必然涉及到宅基地上的農房，房地一體化原則下的農房信托可以參考日本農地出售信托模式，最大限度完成農戶的融資需求。宅基地信托通過設立信托的方式，促進當?shù)卣氐牧鬓D，而受托人的信用往往會提高該區(qū)域宅基地的流轉頻率，受益人因為土地的再次流轉而獲益，受讓人也可以及時調整土地的利用效率，減少交易風險。日本的農地租賃信托強調農地的所有權轉移給受托人，轉移農地所有權體現(xiàn)了信托財產的獨立性，畢竟農地租賃信托需要出租人配合進行租賃登記，而承租人不享有登記請求權，由受托人對土地進行經營管理。受益人單純獲得收益，不參與農地的經營管理。日本的農地租賃信托模式可以作為宅基地集中退出和集中利用模式的參考樣本，信托平臺要盡到忠實管理義務，對信托財產(土地)進行審查，并與委托人簽訂信托合同。信托管理扣除相應的費用(稅金、事務管理費等)，其他利益直接歸屬于受益人。參考日本農地信托制度，我國宅基地信托可以由農戶自由信托，也可以由第三方信托結構(國家嚴格審查第三方信托結構的資質)接受農戶的批量信托。當前阻礙我國農村宅基地開發(fā)主要有兩方面，一方面，碎片化的宅基地資源對外部資本的吸引力弱，宅基地開發(fā)動力不足。從土地承包經營權信托經驗來看，信托模式引入后，第三方商業(yè)信托公司介入，整合分散土地資源，統(tǒng)一規(guī)劃，有利于吸引外部資本進入。類比宅基地信托模式，零散的農戶同樣將宅基地集中委托給信托公司，再由信托公司將農戶的宅基地成片提供給相關企業(yè)或社會資本開發(fā)，用以發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游、民宿、農家樂等等。此外，宅基地信托模式下外部資本無需與分散的農戶分別談判，極大降低交易成本，提高農村宅基地資源對外部資本的吸引力。另一方面，宅基地大規(guī)模開發(fā)需要大量資金，導致各類宅基地開發(fā)主體都有強烈的融資需求，從中國實際來看主要是向商業(yè)銀行貸款。土地承包經營權信托模式下，商業(yè)信托公司通過將土地經營權做成財產權委托的信托產品，再憑借信托產品向銀行等金融機構或者社會投資人募集資金，打通農業(yè)生產經營主體向銀行等金融機構貸款的“融資通道”。宅基地信托模式下，信托公司同樣可以通過將宅基地使用權做成信托產品，幫助各類宅基地開發(fā)主體融資。綜上，宅基地信托模式可以很好的掃清宅基地資源開發(fā)的主要障礙，吸引相關資金及技術建設社會主義新農村，推動實現(xiàn)農村宅基地集約化生產經營。

三、宅基地信托模式的構造

宅基地信托流轉目前在我國實務界還是一片空白，具體應如何設計相應的框架和制度，可以參考土地承包經營權信托的經驗并做出適度調整。宅基地信托的過程中，宅基地所有權并不發(fā)生轉移，而是形式上通過登記的方式發(fā)生轉移。信托機構形式上獲得宅基地的“所有權”外觀，但宅基地作為信托財產，其所有權仍屬于農村集體經濟組織，宅基地使用權也屬于農戶，并不會造成集體土地的流失和農戶失去宅基地使用權的局面。我國構建宅基地信托制度，要堅持一切從中國的土地實際情況出發(fā)，堅持宅基地所有權歸屬公有制，建立具有中國特色的宅基地信托制度。

(一)宅基地信托財產中的物權變更：以形式轉移代替實質轉移

勒內·達維地認為衡平法是信托財產的起源，對于信托制度的產生具有奠基作用。信托起源于衡平法院糾正個案判決的不公。信托的實質是信托財產所有權的轉移，我國對于信托的定義采取“委托+給”也正是基于此。我國的土地屬于公有制，土地所有權是不能轉移的，但因此就否定信托的流轉方式顯然是不可取的。宅基地信托流轉的信托財產是宅基地使用權，宅基地使用權人自取得宅基地時起就享有占有、使用宅基地的權利。宅基地使用權人只要不違反相關法律的強制性規(guī)定，其對宅基地的占有、使用就是具有排他性的。通常情況下，信托要求信托財產所有權發(fā)生轉移，但我國的土地所有制決定了信托財產的轉移只能形式上的轉移，而非實質轉移。作為委托人的農戶無論從情感上，還是從流轉意愿上，都難以接受對自身財產“所有權”的喪失，并且宅基地“三權分置”需要保留農戶“資格權”，宅基地成員權與所有權緊密相連，如果宅基地使用權發(fā)生實質轉移，勢必與我國對宅基地所有權的法律規(guī)定相沖突。因此，宅基地使用權信托中宅基地使用權應該接近于集體“所有權”，可以被視為“類所有權”。宅基地使用權人對宅基地使用權這一權利的享有和行使本身就是實現(xiàn)集體所有權的主要方式，這在一定程度上可以看作是“類所有權”?！邦愃袡唷钡囊粋€很重要的特征就是這種權利具有很長的期限，宅基地使用權的福利性特征之一就是宅基地使用權的永久性和無期限性。我國一系列的政策文件都提出了要保留農戶資格權，由此可見，宅基地使用權人的資格權具有很強的穩(wěn)定性，不得任意剝奪。正是由于宅基地使用權具備了“類所有權”的特性，宅基地信托的使用權委托給受托人可以視為其“所有權”委托給受托人。宅基地信托的受托人應為專業(yè)的信托公司，并由其為農戶利益對宅基地進行統(tǒng)一經營管理。宅基地信托流轉模式與其他信托流轉模式的根本區(qū)別在于宅基地信托流轉模式的土地制度。因此，強調宅基地信托財產從形式上完成“所有權”的轉移，可以使受托人在形式上取得宅基地使用權，但實質上宅基地使用權仍屬于農戶。宅基地信托流轉以形式轉移代替實質轉移式下一個信托財產上允許存在兩個“所有權”，名義上的“所有權”由受托人享有，而實質意義上的“所有權”由委托人享有，如此設計在保留了信托財產獨立性的基礎上，也鞏固了社會主義公有制，在不轉讓宅基地使用權的基礎上，完成委托人向受托人的財產交付，實現(xiàn)宅基地信托的有序運轉。

(二)宅基地信托流轉的委托人主體界定

我國《信托法》中的委托人為信托財產轉移給受托人前的所有人。宅基地信托的委托人必須滿足以下條件：首先，要成為完全民事行為能力人，這是宅基地信托的主體適格條件；其次，應該是宅基地使用權轉移給受托人前的財產所有權人。當前我國土地承包經營權信托實踐往往是二級委托，即農民將土地承包經營權委托給政府以及農民合作社等主體，再由政府等主體作為信托委托人與受托人簽署信托合同。從實踐角度，信托機構與每個農戶分別簽訂信托合同顯然不具備操作可能性，但政府等行政組織能否作為土地承包經營權的信托委托人仍需商榷。從信托委托人主體資格的角度，政府既不是集體土地的所有權人，也不享有土地承包經營權，政府成為委托人是違法的。農戶作為宅基地使用權的權利主體，其作為委托人設立信托合法有據(jù)。但由于宅基地使用權按“戶”分配，“戶”顯然難以作為信托主體。既然“戶”難以成為土地信托的委托人，政府成為信托委托人又無法可依，那么宅基地信托的委托人到底如何界定呢?從土地承包經營權信托實踐來看，很多試點地區(qū)的村委會都作為信托流轉的主體來操作。具體模式如下：首先，村委會在第一輪土地承包經營權流轉過程中作為受托人，將農民手中的土地承包經營權集中。其次，村委會以委托人的身份將土地承包經營權轉移給信托公司。村民委員會作為自治組織，雖非行政單位，但總歸是公權力的行使方式，如此設置會造成公權力和私權利的沖突，進而滋生腐敗，造成損害農民利益的狀況。因此，本文支持農村集體經濟組織作為宅基地使用權的主體行使信托委托人的權利，針對集體閑置的宅基地和一些經營性的宅基地，農村集體經濟組織完全可以作為委托人進行信托。作為宅基地使用權人的農戶顯然也可以成為宅基地信托的主體，且應該為信托法律關系重點保障的對象。

(三)宅基地信托受益人要堅持“自益性”

我國土地承包經營權信托的信托受益人往往為委托人自己，安徽宿州土地信托項目的受益人就為安徽省宿州市埇橋區(qū)政府，埇橋區(qū)政府分配收益后，農戶才可以依據(jù)與區(qū)政府商定的分配比例再次分配收益。委托人為政府已經是法律上的不適格，受益人為政府則完全違背農地信托設立的初衷。我國農地信托的目的就是要促進農村經濟發(fā)展，提高農民財產收入，堅持農戶為信托的唯一受益人是“三權分置”的根本要求。盡管政府作為委托人取得土地承包經營權時，承擔了土地流轉的對價支付義務，但也不能因此就享有受益分配請求權。農地信托引入政府進入，本身就容易導致公權力的濫用，如此制度設計難以體現(xiàn)市場公平原則。

土地承包經營權信托將農戶、信托公司、政府都列為受益人，并按照比例進行利益分配。誠然考慮到農戶在信托過程中，由于農戶與信托公司雙方的談判能力差距較大，平等磋商難以落實，需要政府部門的適當介入，以監(jiān)督者和服務者的身份提供法律和服務平臺。但政府、信托公司都不應成為宅基地信托的受益人，因為土地流轉的收益應該首先傾向于弱勢的農戶，這也是我國宅基地“三權分置”和土地承包經營權“三權分置”的初衷和制度設計的目的所在。結合日本信托模式，日本從20世紀五六十年代開始開展農村土地投資權益資本化試驗，經過幾十年的不斷發(fā)展和完善，已經形成了出售型和租賃型兩種比較成熟的信托業(yè)務運作模式。無論是出售型信托還是租賃型信托，日本的農地信托都堅持農戶的“自益性”原則。堅持農戶信托的“自益性”原則，一方面有利于保障農民合法權益，另一方面農地信托的目的就是改善農業(yè)方式和合理利用農地資源，宅基地信托堅持“自益性”原則，可以優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)共同富裕。

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